La gobernanza del agua de uso agrario en valles costeños: una mirada a partir del caso del valle del Chira

En el reciente balance sobre la agricultura peruana, elaborado por el Banco Mundial, se señala que la tierra de cultivo en la costa es extremadamente valiosa. Su atractivo reside en su clima favorable, terrenos nivelados, infraestructura hidráulica para garantizar el almacenamiento de agua, y en su ubicación cercana a los principales centros de consumo y puntos de exportación (Banco Mundial, 2017).

Aunque concentra la menor superficie agrícola del país (23,7%) (INEI, 2012), la costa produce aproximadamente el 46% del PBI agrícola (Banco Mundial, 2017), lo cual puede explicarse por el boom agrícola durante la primera década del 2000. No obstante, durante los últimos años se han presentado fenómenos climáticos extremos, lo cual ha incrementado la preocupación sobre el acceso al agua para la sostenibilidad de este sistema productivo sin comprometer los otros servicios hidrológicos que este recurso provee a la sociedad y el medioambiente.

En el presente artículo se aborda la organización para la gobernanza de agua de uso agrario en valles costeños del Perú. Luego de una breve revisión sobre el concepto de gobernanza, se presentarán los tres campos que intervienen en la gobernanza de agua de uso agrario en ámbitos costeños, que son (1) el de las instituciones administrativas públicas del agua, (2) el de las organizaciones de usuarios y (3) el campo local o de microsistema, en el que operan los propios usuarios. Para finalizar, se identifican los retos que presentan los actores que componen estos campos.    

Gobernanza

De acuerdo con Revez (2006), la gobernanza es una forma de gobernar, un proceso, que favorece las interacciones Estado-sociedad. Urrutia y Diez (2016) mencionan que el término permite abordar instituciones y relaciones involucradas en el proceso de gobernar más allá de las reglas formales. Dichos autores, haciendo referencia a Graham et al. (2003), sostienen que la gobernanza implica interacciones entre estructuras, procesos y tradiciones, por lo que se trata de poder, de relaciones y de rendición de cuentas. Así, la gobernanza es el conjunto de procedimientos institucionales, de las relaciones de poder y de los modos de gestión públicos o privados, bajo la luz de las normas emitidas por el Estado o alguna otra organización y las que no se hallan bajo esta, que regulan la acción de los organismos políticos (Revesz, 2006). 

Como señalan Cleaver, Franks, Maganga y Hall (2013), la gobernanza implica una pluralidad de arreglos, los cuales son adaptados por las diferentes partes interesadas. Ello refleja la naturaleza híbrida de algunos sistemas de gobernanza, en el cual elementos burocráticos modernos se combinan con las prácticas locales y las normas de la economía moral desde una perspectiva de la gobernanza adaptativa.

Una mirada a la gobernanza del agua de uso agrario a partir del caso del valle del Chira

Por muchos años, tanto el marco legal como institucional para la gestión del agua en el Perú tuvo un tinte marcadamente agrario. Era (y es) evidente la importancia de la actividad agrícola en el país, pero también se hizo evidente la necesidad de un enfoque integrado que permitiera tomar en cuenta los otros usos, como el poblacional, industrial, minero, etc., así como a sus representantes. Por ello, en el año 2008 se creó la Autoridad Nacional del Agua (ANA) -ente rector y máxima autoridad técnico normativa para la gestión integrada y sostenible de los recursos hídricos-  y un año después se promulgó la nueva Ley de Recursos Hídricos (N°29338), con la gestión integrada de recursos hídricos (GIRH) como el principio para la creación de una nueva arquitectura técnica, institucional, normativa y social. Estos dos cambios son los pilares de la llamada reforma del agua en el Perú.  

Podría decirse que los agricultores de valles costeños, como el del Chira, responden a tres campos en la gestión del agua de uso agrario: (1) el de las instituciones administrativas públicas del agua, representadas en su máximo nivel por la ANA a través de sus órganos desconcentrados; (2) el de las organizaciones de usuarios, que son las que mantienen mayor dinámica con los agricultores; y (3) el campo local o de microsistema, en el que operan los propios usuarios. Si bien dichos grupos se hallan dentro de una misma estructura, establecen marcos de operación y regulación de distinta jerarquía y en distintas esferas, a los cuales los agricultores responden de manera diferenciada.​

1.El campo de las instituciones administrativas públicas del agua

Con el Proyecto de Modernización de la Gestión de los Recursos Hídricos, se reorganizaron y crearon órganos de apoyo para su gestión. En el caso del valle del Chira, el nivel más alto de la gestión de los recursos hídricos en general se halla conformado por la Autoridad Administrativa de Agua (AAA) V Jequetepeque-Zarumilla, un órgano de desconcentrado de la ANA, y el Consejo de Recursos Hídricos de Cuenca Chira-Piura (en adelante, Consejo). A su vez, los proyectos especiales mantienen un rol activo a nivel de operación en el riego. 

Otros actores que participan de manera más indirecta son el gobierno regional y los gobiernos locales. En principio, ambos participan en la gestión de los recursos hídricos en tanto participan del Consejo, son los gobiernos regionales los encargados de proyectos especiales de irrigación y coordinan la dirección regional de agricultura en su respectivo ámbito, mientras que los gobiernos locales -en ocasiones- apoyan o ejecutan proyectos de infraestructura menor del riego o apoyan en su mantenimiento, por lo general en coordinación con las comisiones. Finalmente, cabe mencionar que las agencias agrarias tienen una participación incluso más indirecta que la de los gobiernos regionales y locales, ello debido a que cada vez es menor el uso de los planes de cultivo para la proyección del uso y distribución del agua.

-La AAA V Jequetepeque - Zarumilla

Las AAA son órganos desconcentrados de la ANA a nivel macroregional que dirigen y ejecutan en sus ámbitos territoriales la gestión de los recursos hídricos en el marco de las políticas y normas dictadas por la ANA. Su ámbito territorial se establece de acuerdo a demarcaciones hidrográficas; es decir, por la agrupación de unidades hidrográficas indivisas y contiguas. Por ello, el valle del Chira se halla dentro de la AAA V Jequetepeque-Zarumilla.

Dado que tienen un rango de operación a nivel macroregional, los usuarios no suelen percibir su acción de manera directa. Al respecto, son las ALA las que poseen un rol más representativo de la ANA ante los usuarios.       

-La ALA Chira

Las ALA, con un rango de operación menor pero con mayor vínculo con el agricultor, son unidades orgánicas de las AAA que administran las aguas de uso agrario y no agrario en sus respectivos ámbitos territoriales. Así, 9 administraciones locales conforman la AAA V Jequetepeque-Zarumilla, entre las que se encuentra la ALA Chira. 

Sus funciones, básicamente, son de ejecución y seguimiento del cumplimiento de las normas de la ley de recursos hídricos, brindar información a la AAA, apoyar en las actividades encargadas por la misma y, entre otras, instruir los procedimientos sancionadores siempre en coordinación con el Consejo y la AAA. En suma, la ALA es el eslabón entre la ANA y los usuarios a nivel local, y viceversa.           

Estas unidades orgánicas son las que lidian directamente con los usuarios y con las organizaciones de usuarios. Al respecto, cabe mencionar que esto aplica no solo para los procedimientos administrativos, ya que en los periodos secos, cuando se desatan protestas y se reclama por la falta de agua, es el administrador local quien informa los motivos, acuerdos y soluciones ante los agricultores.

En lo correspondiente al consumo de agua de uso agrario, la ALA se vale del Plan de Aprovechamiento de Disponibilidades Hídricas, en el cual se registran las proyecciones de ingreso y egreso de agua del sistema Chira Piura. Al trabajar con pronósticos y proyecciones, y dadas las variaciones que se realizan en los pedidos de agua, la ALA debe sortear una serie de modificaciones, de manera que el escenario real se acerque a los escenarios planteados en el Plan, por lo que corresponde un proceso de adaptación y readaptación constante. 

-El Consejos de Recursos Hídricos de Cuenca Chira-Piura

En el marco de la modernización de la gestión de recursos hídricos, por iniciativa de los gobiernos regionales, se crearon órganos mediadores para la participación multisectorial a escala de cuenca hidrográfica. Así, se crearon los Consejos de Cuenca, los cuales están integrados por un representante de cada organización siguiente: la ANA, gobierno regional, gobiernos locales, organizaciones de usuarios de agua con fines agrarios, organizaciones de agua con fines no agrarios, colegios profesionales, universidades; también integran el consejo un representante de comunidades campesinas, de comunidades nativas, de proyectos especiales y del Ministerio de Relaciones Exteriores en caso se trate de cuencas transfronterizas.

La cuenca Chira-Piura fue uno de los piloto del Proyecto de Modernización de la Gestión de Recursos Hídricos, por lo que cuenta con toda la estructura institucional e instrumentos que la nueva Ley de Recursos Hídricos señala. Por ello, de acuerdo a las unidades hidrográficas, la infraestructura y las dinámicas en la región, en esta zona fue creado el Consejo de Cuenca Chira-Piura.     

Para su funcionamiento, los consejos presentan una Secretaría Técnica y grupos de trabajo. La Secretaría Técnica cobra un rol sumamente estratégico, ya que junto con la AAA diseña el Plan de Gestión de Recursos Hídricos, el cual es discutido y aprobado por los miembros del Consejo, y también propone el plan de aprovechamiento de las disponibilidades hídricas para atender las demandas multisectoriales.

-El Proyecto Especial Chira Piura (PECHP)

La infraestructura hidráulica mayor se halla a cargo del gobierno nacional. Este delega la responsabilidad a los gobiernos regionales, los que a su vez transfieren su operación a los proyectos especiales o las juntas de usuarios. En este caso, el Proyecto Especial Chira-Piura (PECHP) es el encargado de operar el Sistema Chira Piura.

Las funciones del PECHP transcienden el riego, ya que le compete también el incentivo de la inversión agraria a través de la venta de sus tierras, por lo que está compuesta por diversas direcciones, como son la de Obras, de Estudios y Medio Ambiente, de Operación y Mantenimiento, y de Desarrollo Agrícola y Promoción de la Inversión Privada.

Respecto al riego, la Dirección de Operación y Mantenimiento es la más activa, ya que programa, dirige, mantiene y opera el sistema Chira Piura, así como el sistema de drenaje y las defensas ribereñas; es decir de la infraestructura mayor. Además de ser una dependencia del Gobierno Regional de Piura, se encuentran sujetos a las indicaciones de la AAA y ALA para las salidas de agua, pero con relación a la operación mantiene autonomía en sus decisiones.

Cabe mencionar que la creación del PECHP no tuvo como único fin la operación y mantenimiento de la infraestructura. Al ser un proyecto especial, estaba orientado también a impulsar el desarrollo agrario en la región, sobre todo dirigida a la pequeña agricultura, pero por falta de presupuesto, las actividades de capacitación y extensión agrícola se abandonaron.

Hasta este punto es preciso mencionar que si bien la orientación de la gestión de los recursos hídricos en el país parte de un enfoque de gestión integrada y multisectorial, en el caso del agua de uso agrario el número de actores con el que se coordina parece ser más reducido a comparación de otros usos. Ello obedece, en parte, a que el riego ha sido una constante en el sistema de producción nacional. Así, la innovación en el sistema de gestión de los recursos hídricos, y por ende en el riego, aún no ha calado de manera profunda en todos los niveles que presenta, ya que persisten prácticas y omisiones del sistema previo, probablemente porque se trata un proceso que no data más de 7 años. 

2.El campo de las organizaciones de usuarios

A escalas más locales en el ámbito agrario, operan las organizaciones de usuarios, representantes de los usuarios ante la ANA y otras autoridades. Antes llamadas organizaciones de regantes, durante la década de los ochenta asumieron funciones que sobrepasaban la distribución del agua, lo que permitió su crecimiento y consolidación institucional (Cruzado, 2001), aunque en condiciones precarias (Oré, 1989). Hoy, constituyen la jerarquía básica de la asociatividad oficial para el uso del agua con fines agropecuarios (Urrutia & Diez, 2016). A continuación, se expondrá sobre las dos principales organizaciones, la junta y las comisiones.

-La Junta de Usuarios del  Sector Hidráulico Chira

Las Juntas están encargadas de la operación de infraestructura hidráulica mayor. Ello significa que la junta presta los servicios de regulación, derivación y conducción de agua desde una fuente natural hasta los sistemas de infraestructura menor. A su vez, administran la recaudación de las tarifas de agua; elaboran el plan de operación, mantenimiento y desarrollo de infraestructura hidráulica en sintonía con el Plan de Gestión de Recursos Hídricos de la cuenca correspondiente; desarrollan proyectos y actividades para promover la protección de la calidad y aumento de la disponibilidad del agua; entre otras.  

La Junta del Chira fue creada en 1973 (R.M N° 4217-73–AG), y tiene como área en total 72,000 Has, mientras que su área bajo riego es de 58 820.96 Has. Su máxima autoridad es la Asamblea General, es decir todos los usuarios, a la que le sigue el Consejo Directivo, conformada por las 7 comisiones de usuarios. Las funciones de la junta, de acuerdo a la nueva Ley de Organizaciones de Usuarios de Agua (Ley N° 30157), son operar y mantener la infraestructura hidráulica, distribuir el agua, recaudar la retribución económica y distribuirla al ANA, promover la gestión integrada de recursos hídricos y, sobre todo, representar y defender los intereses y derechos de sus usuarios de agua ante las entidades públicas y privadas.

Si bien la Junta delega funciones de operación a las comisiones y estas se hallan en constante interacción, sucede que muchas veces las decisiones sobre la operación finalmente se toman a nivel de comisiones. A ello se suma que, en muchos casos, las Juntas no cuentan con herramientas de gestión apropiadas que permitan realizar un balance de su desempeño. 

-Las Comisiones de Usuarios

Conformada por los usuarios de agua, la comisión es la encargada de la operación de la infraestructura hidráulica menor. Es decir, la distribución y abastecimiento de agua desde un punto de captación de la infraestructura hidráulica mayor o fuente natural hasta la entrega final al usuario.  

Como se ha mencionado previamente, la Junta del Chira está conformada por 7 comisiones de usuarios (Ver Figura 1). Entre las más grandes y más complejas, debido a sus problemas de morosidad y eficiencia en el uso de agua, se hallan las comisiones Miguel Checa, Margen Izquierda, Margen Derecha y Poechos Pelados; mientras que entre las más pequeñas, con mayor tasa de formalización y pago se hallan Daniel Escobar y Cieneguillo, y en menor medida El Arenal. De este grupo, la comisión Daniel Escobar, en su mayoría conformada por medianos productores, es señalada como la de mayor eficiencia técnica y administrativa, mientras que la comisión Miguel Checa es señalada como la de mayores problemas en el sector. 

La organización de las comisiones, en cada una de ellas, está conformada por la Asamblea General y una Junta Directiva. La Asamblea General está conformada por todos los usuarios posesionarios de un derecho de agua, mientras que la Junta Directiva está conformada por un presidente, un tesorero, un secretario y dos vocales, elegidos por los usuarios. Así también, podría decirse que para las comisiones, el área contable y el área técnica son las más importantes. Mientras el área contable se encarga de efectuar la cobranza por concepto de operación y mantenimiento, así como la elaboración de presupuestos y reportes financieros, el área técnica se encarga de efectuar la operación, mantenimiento y vigilancia de la infraestructura hidráulica menor.

El área técnica, oficialmente, está conformada por el Jefe de operación y mantenimiento, y por los sectoristas. Extraoficialmente suele estar conformada también por delegados, llamados también “canaleros”; pero ello varía de acuerdo a las comisiones, los sectoristas y los propios usuarios.

Los sectoristas son actores muy importantes en la estructura micro de las comisiones, ya que son quienes interactúan directamente con los usuarios y absuelven temas que trascienden el ámbito técnico (o intentan hacerlo). Son ellos quienes organizan las órdenes y turnos de riego, efectúan el reparto a veces con apoyo de los delegados, controlan e informan sobre el cumplimiento e infracción de los turnos y normas, apoyan el seguimiento de trámites con la comisión, informan sobre las actividades y disposiciones de la comisión o junta a los usuarios, y muchas veces median las controversias –que suelen ser numerosas- entre los usuarios de agua. De lunes a sábado, salvo los días de programación de turnos, los sectoristas hacen recorridos en los ámbitos de riego que se hallan bajo su responsabilidad.

Hasta este punto se ha dado cuenta de los actores que intervienen en la institucionalidad oficial para el riego en ámbitos costeños. A continuación, una breve exposición del campo local o de micro-sistemas de riego.

3.Campo local o de micro-sistemas de riego

En este nivel, los usuarios coordinan entre ellos la distribución del agua asignada de acuerdo a sectores específicos dentro del bloque, así como las disposiciones sobre los turnos. Una vez el sectorista coordina con los delegados (en caso los haya) el volumen asignado, este coordina con los usuarios del sector la distribución del agua, que no coincide necesariamente con las especificaciones de las órdenes de riego. De esta manera, se coordinan la hora, duración y secuencia de los turnos de agua entre los usuarios que se dará en la práctica, por lo que, podría decirse, constituye un micro-sistema de riego. Es decir, a través del reconocimiento de y entre los usuarios, se determina quiénes y cuándo accederán al agua. 

Si bien existe mayor proximidad a este nivel por la serie de vínculos que los usuarios puedan compartir, el grado de injerencia para el cumplimiento de las normas es débil. Son pocos los casos en que los propios usuarios pueden hacer cumplir las normas o sancionar a quienes realizan alguna falta.  Inclusive hay quienes mencionan que si esto no es posible por la propia organización de usuarios y las autoridades, ellos tienen menos posibilidades. Por ello, desde este campo puede que se generen normas y acuerdos, pero no necesariamente se logra que estos se respeten.

Como se ha observado, existen tres campos en la gestión del agua a los que los usuarios responden y recurren de manera distinta. Al interior del campo de Instituciones, los vínculos son, por lo general, de cooperación en torno a la gestión del agua de uso agrario. A diferencia, en el campo de las organizaciones de usuarios, las comisiones y la junta presentan vínculos de cooperación y conflicto, esto último sobre todo en periodos de escasez, dado que desde el campo de los usuarios se formulan quejas y objeciones que las comisiones llevan a la junta, y ésta a la ALA y AAA. Así también, la relación entre los usuarios y los representantes del PECHP no siempre es cordial, sobre todo en periodos de fiscalización. De esta manera, como puede observarse en la Figura 2, fuera de la Comisión (campo de organizaciones de usuarios) y la ALA Chira y el PECHP (campo de instituciones), los usuarios mantienen vínculos más indirectos con los demás actores, situación que cambia en periodos de escasez y conflicto, en los cuales se reclama por la presencia de todos los actores involucrados y por ende las dinámicas entre los campos se tornan más intensas.   

Así también, los propios usuarios se organizan para la distribución del agua, lo cual puede o no estar acorde a las disposiciones generadas en los otros campos. Respecto a las normas, sucede que en los tres campos se pueden generar acuerdos y normas, pero difícilmente se logra cumplirlas. Al respecto, aunque los campos de instituciones administrativas públicas de agua y las organizaciones de usuarios cuentan con medidas de sanción, estas no son conocidas por los usuarios, y de conocerse, no representan alguna restricción.

A pesar de los cambios, los retos persisten

Son innegables los esfuerzos a raíz de los cambios hacia una buena gobernanza del agua. No obstante, por la complejidad del riego en la agricultura peruana, persiste una serie de retos hacia esa buena gobernanza con un enfoque de GIRH.

Entre los retos que presenta la AAA, se halla lograr la formalización de los usuarios de agua, lo cual contribuiría a una gestión más ordenada y acorde al uso efectivo que se da del agua. Otro reto es lograr la eficiencia es un objetivo común a todos los actores que intervienen en la gestión de los recursos hídricos, y sobre todo en el riego. No solo las prácticas son calificadas como ineficientes, los cultivos también son calificados como inapropiados, por lo que la AAA y las ALA ejercen presión a través de la aprobación del volumen de agua –cada vez menor- para que el consumo por la misma área vaya disminuyendo progresivamente.

Si bien la planificación es un aspecto fundamental, la mayor variabilidad climática hace que los escenarios más dramáticos sean más frecuentes. Como señala un representante de la ALA Chira, siempre está presente el riesgo de que los escenarios proyectados no se cumplan o, en casos más graves, la situación sea más compleja que el peor escenario considerado. Cuando ello ocurre, los agricultores llevan la peor parte; las pérdidas de los cultivos son un problema así como la propiedad de la tierra, que se halla en juego debido a que muchos agricultores trabajan con hipotecas para el acceso a préstamos.

En este punto, cabe mencionar también que la planificación resulta imprecisa ante la falta de actualización de la información respecto al área y tipos de cultivo instalados, y cuando se cuenta con esta información y se toman medidas restrictivas en la siembra, los agricultores suelen asumir el riesgo de ‘pérdida’ de cultivo. Ello no se debe a una falta de ‘racionalidad’, sino a que reducir en 50% su área de cultivo (que suele ser ya muy pequeña) puede significar un riesgo tan grave para sus ingresos como sembrar el área completa. 

Con relación al Consejo de cuenca, este es muy importante para la planificación, coordinación y concertación del aprovechamiento del agua. No obstante, todavía no es percibido por los propios agricultores como un potencial espacio al cual recurrir, ya que se observa como otro nivel administrativo. En suma, el reto que el consejo mantiene es impulsar la gestión integrada en la cuenca, sobre todo con relación a la planificación y cultura del agua, con visión a corto y largo plazo, en la medida en que las actividades propuestas sean oportunas y sostenibles.

Por otro lado, el PECHP presenta dos grandes retos, como son superar los conflictos por invasiones de tierras, tanto de predios agrícolas como de viviendas en los caminos cercanos a los canales, y eliminar (o controlar) los robos de agua.

Respecto a las organizaciones de usuarios, estas se hallan en proceso de adaptación a su nuevo marco legal (Ley N°30157). En este nuevo marco, resalta la necesidad de contar con el 50% más 1 para la validez de las reuniones de la Asamblea General, lo cual contribuiría a incentivar la participación de los usuarios en la toma de decisiones a nivel de organizaciones de usuarios, pero el reto para estas organizaciones será contar con la capacidad logística que implica manejar grupos numerosos. Por ejemplo, solo la comisión Miguel Checa concentra, aproximadamente, más de 1000 usuarios. Además, ante el sinceramiento de tarifas, serán las comisiones las que deberán contar con personal capacitado para informar y persuadir a los usuarios al cumplimiento de las normas, entre ellas los pagos y el respeto de los turnos de riego, así como mejorar la operación de la infraestructura hidráulica menor.  

Finalmente, a escala local y de agricultores, los numerosos retos que atraviesan sobrepasan el acceso al agua, pero con relación a la gobernanza de este recurso, será importante fortalecer comités de riego o, en todo caso, mantener los acuerdos a los que hayan llegado entre usuarios y con las demás instituciones, sobre todo en periodos de escasez. Así también, podría resultar efectivo fortalecer las sanciones a través de las asociaciones de productores, como las de banano orgánico, para que estas resulten más efectivas. En suma, como señaló hace algunos años Salazar (2013) respecto al agua en el ámbito agrario, todavía hay mucho por hacer.

 

*El presente artículo es un resumen de parte del capítulo 2 de la tesis “Estrategias para el acceso al agua de uso agrario en un escenario de expansión agrícola y escasez hídrica: el caso de la Comisión de Usuarios Miguel Checa en el Valle del Chira” (Taboada, 2017).

 

Referencias

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